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在2006年的航空器法案违宪审查案，德国联邦宪法法院就指出：相反，如果那一架飞机完全只搭载恐怖份子用来作为杀害无辜人民的武器时，国家当局击落该架飞机——同时也意味着蓄意杀人的行为，则非宪法自始所不允许。

如德国1957年《莱茵州柏尔兹行政强制执行法》第64条第4款规定：强制金之征收，依第二章之有关规定行之。[⑧]当时限定为25日元以下。

当法理与法律不一致时，不是法理错了，就是法律错了。在这一功能的要求下，执行罚一般由三个要素所决定：一是基数，即当事人不履行原始义务的数量（如原罚款数或纳税额）。根据上述法律特征，我们可以尝试对加处罚款作一定义：加处罚款，是指作出行政处罚决定的行政机关，基于《行政处罚法》第51条的授权，针对当事人逾期不履行行政罚款决定时，对其每日按罚款数额的百分之三加处罚款，迫使当事人自我履行原罚款义务的执行罚措施。6.行政机关的名称、印章和日期。加处罚款的行政机关就是作出原行政处罚决定的行政机关。

纳入执行罚的加处罚款，又会导致对加处罚款法律特征的冲突，加处罚款的定位需要重新调整。第一个罚款的直接功能是为了惩罚当事人违反行政管理的行为，而第二个罚款的直接功能是为了迫使当事人履行第一个罚款的义务。[5]论证其与风险社会、国家治理、政治认同等时代需要间的契合，[6]等等。

[28] 政府已经掌握了充分的信息，能够作出一个高质量的决策，公众参与的适宜度就越小。[36]它既有部门内部的协商沟通，也有部门间的协调会同，既有联动又有配合，既有上级机关的主动核定又有下级机关的备案。[20]马英娟：《美国监管影响分析制度述评》，载《法商研究》2008年第1期。[3] 类似事件持续上演，可以看到，公众参与已日益成为考量行政决策正当性的标尺。

为解决这一问题，仍要回到立法层面关于公开所追求的民主价值与行政所追求的效能主义之间的平衡。进一步制度设计，仍需对严重失误、造成重大损失、恶劣影响的后果要件进行细化。

[7]从中央到地方各层级的规范文本，如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。[1] 同一时期，此类事件层出不穷。前已述及公众参与在实践操作层面的条件限制，因此我们不能设想这是一个人人都能够参加和经常参加的博弈，并不是所有与政策问题有关的人都会在谈判桌上拥有席位，也不是每个位置都是一样的分量。参与程度明显不足的情形，很难在现行法律框架内进行认定，这是一个责任设计的难题。

一项决策的生成，如何来界定理应参与的相关公众？根据英国学者 H．K．科尔巴奇的理论，公众参与一般会出现三种状态： （1）参与达到最优值，也即实际参与的人数等于理想中需要参与的人数，这只能是一种理想的理论模型。（十四）完善规范性文件备案制度。仍以杭州限牌事件为例，2014年第一次颁布这一政策时，公众反应强烈，谴责政府决策缺失参与程序，但是当2015年第二次修订政策时，公众却响应者骤减。尤其在参与有效性难以发挥时，更应予以重视。

针对此种情况： 首先，我们可以将针对参与人员的责任机制的范围进行扩大，其实，参与决策的公众，都应当遵循相应的参与程序。另一方面，他们可能会被这种形式化的参与邀请激怒，并进而质疑政府采取的任何行动，从而影响决策执行。

这样的尝试虽然值得欣慰，但是力度远远不够： （1）其适用范围并非是所有决策事项，而仅是政府常务会议。[7] 不过令人遗憾的是，公众参与在实践中并没有得到上述学理上和实定法上的优待，而是在实践中或被屡屡虚置，或成为诟病决策的事由。

民众参与的程序成本，往往相当高昂，程序愈正式，愈繁复，程序成本就愈高得吓人，正式程序的资源成本和拖延成本不仅行政机关要承受，私方当事人也要负担，而且可能会严重影响行政机关有效履行其职责。此外，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》等省级规定、《南京市重大行政决策程序规则》等市级规定、《西湖区人民政府开放式决策实施办法》等县级规定中均有类似规定。[24]如《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第13条规定：对涉及公众利益的重大事项决策，应当通过报刊、广播电视、政府网站等媒体向社会公示或者采取座谈会、听证会、论证会等方式，听取各界人士的意见。在公民社会不发达的国家，公民意识普遍低迷，对公共生活冷淡，对决策生成漠然，久而久之，决策习惯了参与的缺席，公众也习惯了参与的虚置。属于行政机关内部事项，与公民权利义务无涉的。从而，在理论上，决策者应该是那个将来可以负起政治责任的人，而不仅仅是所谓的专业官僚。

[9]王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第4页。以后，这些参与者将会对是否回应管理者发出的公众参与号召进行审慎的考虑。

参与程度方面的责任机制主要是针对如下两种情况：一是应当适用公众参与而未适用。应当说，现行法律规范将公众参与适用的范围限于重大行政决策是结合我国实际的一种考量。

其次，要有明确的罚则作依托，而不能只是原则性的规定。[29] 我国台湾地区行政立法程序中参与的例外也仅包括军事、外交、国家机密和安全三类。

首先是针对行政机关及其工作人员的情况，主要采用行政问责或者追究法律责任的方式。例如听取意见前通过规制风险交流[19]的参与，是通过政府与公众之间双向互动的信息交流方式对决策相关专业知识进行有效释明，让公众理解和接受决策事项。包括论证其在制度土壤、决策机理等方面的正当性基础。二，应从反面强化其机能失效时的责任机制。

二是各层级规范对于参与制度的规定仍有待具体。由此可见，通过引入公共利益的概念和利益组织化的路径来解决利益分散问题，存在现实挑战。

正像民主并不是一条通往政府管理的简单途径一样，公众参与也不是将民主引入公共事务管理的简单工具。[14]而摆在决策者面前的，往往是由有组织的和无组织的团体构成的复杂的相关公众群。

党的十八届四中全会《决定》提出：对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，除了可以实现明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化的目的之外，也是对决策风险的有效管控。1．参与程度方面的责任机制。

与国外主要借助司法审查的方式不同，我国有独特的监督机制，主要有机关监督、公众监督、合法性审查制度，另有对决策实施情况的评价制度和责任追究制度，在规范性文件方面，还有制定权限和发布程序以及备案和定期清理的制度等。第三，公民社会的未完成以及公众影响力需求的未满足。进入专题： 公众参与 行政决策 。越来越多的工作需要通过横向扁平化的方式来完成，越来越多的决策需要通过越来越广泛的咨询来做出，否则，这些决策就不能维持，参见[美]理查德• B．斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第41页。

[3]相关报道参见邹春霞：《邻避思维让杭州左右为难》，载2014年5月12日《北京青年报》第 A14版。[13] 第四，公共政策的搭便车效应。

认定应当适用而未适用的情形，需要回到设定参与条款的部门法规范。三、公众参与真是最好的吗？ 我们对公众参与抱以极大热情的同时，是否想过，动辄引入的公众参与程序是否真的如我们所愿，使得决策生成更民主、更科学呢？ 当然，在此表达对公众参与的质疑，并非是要整体消解本文前述观点，而是希望在更深的层次上，对公众参与作出更加理性和务实的评判，以避免陷入对某一种制度的狭隘迷信之中。

[17][美]约翰•克莱顿•托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2010年版，第40页。最后是内部控制也即集体讨论决定。